British Entry

Negotiations reopen

 European integration  as  a political issue.

Negotiations reopen.

         De Gaulle was weakened by the 1968 events in France, and there is some evidence his strategic thinking started changing at that point. French military strategy  shifted from the anti American “Tous Azimuths” – all targets – doctrine, according to which the French nuclear bombs could be targeted in any direction , including the USA, to a more traditional, western approach, in which they were only aimed eastward – towards the Soviet Union. Hostility towards the most faithful ally of the USA in Europe, Britain, receded. De Gaulle  resigned in 1969,  after losing a referendum on decentralization, and was succeeded by George Pompidou. Germany and Italy exerted pressure on the French government, which agreed to reopen negotiations in spring 1971.

 As was the case 10 years earlier, differences were small, and were solved by experts. The most difficult issues were those of sugar and of British debts, the “sterling balances”. The issue of sugar was complex, because it combined interests and ethics. Britain produced a large amount of sugar from sugar cane, imported from  the Commonwealth, but costly and less competitive than sugar produced in Northern Europe from beet root. The British sugar industry  therefore needed and obtained protection, since it could not withstand competition. About 70 MPs were part of the sugar lobby at Westminster. Besides, sugar cane production was also essential for those third world countries who were involved, and who depended on it. This combination of interests and ethics became a familiar one in negotiations where Britain was involved.

The issue of the Sterling balances , the foreign debts of Britain in Pounds,  was thought to be difficult, and had plagued the debates in the 1960’s, since British debts were very high. In practice, Britain pledged itself to pay its debts, but inflation was so high in the 1970’s, reaching at some point 24% a year, that the real burden of the debt fell rapidly. This was one of the unexpected  indirect benefits of high inflation.

An agreement was reached in January 1972, and entry was set for January 1^st 1973, if the British Parliament accepted the terms.  It was agreed:

to grant Britain a 4 year transitional period, after which the European external tariff would apply to British industrial imports from the rest of the world

that Britain would accept the Common Agricultural Policy, and see its contribution rise by 2,5 % a year for 6 years

that Britain would start contributing to the EEC budget in 1978, and that the amount would start at  £300 million.

That individual negotiations would be opened with members of the Commonwealth.

The terms were reasonable, and the impact of integration would only be felt in the late 1970’s – which is precisely the time when Mrs Thatcher came to power, and the crisis between Britain and the EEC started.

-European integration as a political issue.

         From 1970 to 1974, Britain was governed by the Conservatives, under Edward Heath. This was a very difficult period, in which the economic crisis combined with a serious social crisis. The time for joining Europe was not particularly well chosen. The economic crisis had a number of internal and external causes, which included:

the collapse of the fordist system. Productivity did not increase anymore, or only marginally, because full use had already been made of new technologies such as electricity, and the degree of rationalisation of industrial work processes was already so high that it seemed impossible to go any further. This was an international phenomenon, which hit Britain particularly hard because it was more highly industrialized than other countries, such as France. This problem lasted until the 1980’s, when a new technology, computers, enabled developed countries to improve again  their productivity dramatically, and to create a new type of  society. The 1970’s correspond to the gap between full electrification and the generalization of “information technologies”.  Expectations of wage increases, based on fordism, were still very high, especially since the inflation rate was rising.

Britain suffered from a specific combination of inflation and economic stagnation, whereas the two never came together before. This was called “stagflation”  (stagnation + inflation), and puzzled economists.

The USA, faced with a huge public deficit which resulted from their costly involvement in the Vietnam war, realized that the confidence of international financial markets in the US $ was vanishing. They feared a situation in which the gold standard (i.e.  the idea the $ was guaranteed in gold)  would come under strain, and the gold reserves of the Federal Reserve Bank would be depleted. They therefore decided to abolish unilaterally the gold standard, and to let the value of the US $ slip. This brought about the end of the Bretton Woods system, and all currencies started fluctuating , some of them, such as the Pound,  violently. The world financial system became very unstable.

The Kippur war between Israel and its neighbours led oil producing countries to increase the price of crude oil, in September 1973,  so as to exert pressure on the western world. The price of oil was multiplied four fold.

The Heath government, like all western governments, was at a loss. Economics is not an exact science, and experts were left without a common theory or doctrine. Keynes’s ideas, which had dominated the thinking of experts and governments since the I930’s, were questioned by many, and were eventually rejected, in the mid 1970’s. Heath hesitated between several courses, and tried to keep wages under control, so as to reduce inflation and restore profitability. This led to large strikes, in particular in the winter of 1973. The miners decided to operate an overtime ban – i.e. to stop working overtime-, which reduced the supply of coal … just at the time oil prices were rising. The country ground to a halt, industry could only work 3 days per week so as to save electricity, television was cut at 10 PM etc. Elections were called, and the Conservatives  lost,  to be replaced by the Labour Party, under Prime Minister Harold Wilson.

In this context, the population became extremely anxious about the future of the country. Europe, which used to leave public opinion largely indifferent, became a new cause for angst. The percentage of people wanting to leave the Common market rose from 15% to 29% between January 1973 and July 1973 .

In Parliament, Heath avoided  turning  Europe into a party political issue. He made sure the vote on joining did not require party discipline, but treated it as an ethical  issue , worthy the individual judgement of Members of Parliament. This was called a “Free vote”. On February 17th 1972, the decisive vote confirming entry approved the government’s policy by a narrow majority of 8.

     This was all the more clever as the ranks of the Labour Party and the Trade Unions were much more divided on the issue than the Conservatives. The Conservative opponents of European membership were mostly backward-looking  nostalgic nationalists. The dynamic wing of the party, supported by British industry, by the conservative press and economic experts saw European membership as the only way of halting Britain’s decline, exposing it to the bracing  winds of competition, and offering it the prospect of a large market. Their motivation was clearly economic, which is understandable, given the crisis the country was facing. The idea that European unity  could one day constitute an alternative to American domination over Europe, and that the  specific social model  of the social market economy, half way between capitalism and socialism, deserved support, was not shared by anyone in the UK, with the exception of a few intellectuals.  There was no idealism, and no lyricism in Britain’s decision to join the EEC.

The Labour party leadership shared the views of Edward Heath and of experts in general on the economic benefits of joining. However, a significant section of the labour movement (which includes the Unions)  and of the Party itself opposed membership. Large unions such as the Transport and General Workers Union (TGWU), or the Amalgamated Union of Engineering Workers (AUEW), which constituted the left of the movement, opposed entry. Pro European Labour MP’s lobbied very actively within the movement, and the party proved much more hostile to entry in the opposition than when it returned to government in 1974.

When Labour returned to power, the economic crisis was still extremely serious. Besides, most European countries had undergone a social and political crisis in the late I960’s: the  May I968 crisis in France, the Autumn I969 events   in Italy, numerous students movements in Germany had rocked the boat, and encouraged the left, all over Europe, to adopt ambitious programmes of social reform, and, in some cases, radical policies. Wilson’s Labour party and government were influenced by this historical trend, and included a left wing which was encouraged in its activism by the success of the miners ‘ strike, which had brought down the government. Wilson and his successor James Callaghan used the European issue in order to isolate the left, and eliminate it from its government. The Labour  left, under the leadership of Tony Benn (then minister for industry), opposed European membership for two reasons:

a political one. Only British sovereignty would enable the Labour government to pursue radical policies.

An economic one. Only British sovereignty and protectionism (called “import controls” ) would enable the government to reflate the British economy without increasing the trade deficit. Capital outflows from Britain could be prevented, and prohibited. A policy geared towards the third world would enable Britain to maintain its outward looking stance. This policy was therefore in keeping with Keynesian theory.

The campaign mounted, but  was somewhat weakened by the successful outcome of the renegotiation of British terms of entry which took place in March 1975, at the Dublin European summit. This took into account the state of the British economy, and stated that the British contribution to the EEC budget would reflect ”the evolution of the British GDP”.  Europeans had therefore agreed that Britain was a special case, which paved the way for the crisis of the 1980’s. Members states ‘ contribution to the EEC budget was  supposed to be calculated in a mathematical, objective fashion: it was supposed to take into account the amount of goods imported from outside the EEC, and taxed according to the common external tariff, on the one hand, and, on the other hand, domestic consumption. Britain had obtained the principle of a partial  exemption from the Common Tariff, even before it started contributing.

Britain also obtained that all agricultural produce imported  from the Commonwealth be exempted  from the Common External Tariff.  Former British colonies were treated exactly like the former French ones, which obtained the same preferential treatment as a result of the Lomé Agreement with ACP countries (Africa, Caribbean, Pacific).

         Prime Minister Harold Wilson, intent on keeping Britain within the EEC, remaining in power, and isolating the left of his own party and government , decided to call a referendum on the subject of Europe. This was the first referendum in British history, and, as such, its organization was very controversial, and had to be approved by Parliament. Contrary to the USA, which operate a presidential regime, and to France, whose constitution is a hybrid including presidential and parliamentary elements, Britain is the mother of parliamentary democracies. It is the one of the oldest and the purest parliamentary regimes in the world, which explains why referenda are in absolute contradiction with its constitutional culture. In a parliamentary democracy, vital decisions are taken by parliament, in which popular sovereignty resides. Members of parliament are trusted, their legitimacy is undisputed. Indeed, in the past, their debates were not even public, so as to preserve the independence of members. No authority can compete with that of Parliament. Organizing a  referendum amounts to reducing the field of competence of Parliament . It is natural in “elected monarchies” – as presidential regimes are sometimes called- whenever a president feels he should put a question  directly to the people, or he doubts his own judgement.

         This explains why the organization of a referendum, which would be commonplace under  a constitution  such as the current French one, was hotly debated in the UK. The campaign was fiercely disputed, and, although both sides received government subsidies, the supporters of membership mobilized much greater resources than the opponents ( £ 1 million vs  £130 000) . Supporters included the Confederation of British Industry, the National Farmers’ Union, most newspapers on the left and right of the spectrum . Opponents included prominent left wingers, one daily paper (Daily Express) but also embarrassing allies, such as the Irish Republican Army, protestant paramilitaries in Northern Ireland, the extreme right National Front, and the Communist Party. Opponents campaigned on practical issues, such as the price of food, and on the issue of sovereignty.

         The turn out was low, (64.5 %, whereas it reaches 75 % for General Elections), and most abstentions were to be found in Labour controlled areas: The left had doubts, but refrained from embarrassing Harold Wilson. The supporters of entry obtained a large majority, 67.2% .

British membership was therefore approved both by the House of Commons and by referendum.

The influence of the left was much reduced in government, and Labour remained in power until May I979, when a new breed of conservatives, under Margaret Thatcher, won the general elections.

Clients, usagers et suspects : les mots

de la protection sociale en Grande-Bretagne et en France.

Les discours tenus sur la protection sociale émanent de trois types de sources. Les premières sont institutionnelles, et  proviennent soit des organismes créés pour gérer le système, soit des responsables politiques amenés à concevoir, diriger et faire évoluer les politiques publiques en la matière. Les secondes émanent  des « experts », commentateurs universitaires ou  chercheurs, qu’ils soient employés par un organisme de recherche de type public ou par une ONG. Les auteurs, dans cette catégorie,  sont en fait très souvent les mêmes personnes, en particulier en Grande-Bretagne, où la frontière entre la Social Policy Association  et le milieu associatif, comme le Child Poverty Action Group,  est très poreuse. Le troisième type de sources est constitué par la production des journalistes plus ou moins spécialisés, des écrivains et essayistes révulsés par la pauvreté ou l’oppression, ou même des artistes inspirés par le spectacle de la guenille. Les gestionnaires, les experts et les écrivains s’influencent mutuellement depuis toujours dans le domaine social. L’efficacité des articles de  Mayhew, des romans de Dickens ou du reportage d’Orwell et de la série télévisée de la BBC Breadline Britain n’est plus à démontrer. Certains experts accèdent au statut de conseillers du prince, et  certains ministres sont issus du milieu associatif.  Néanmoins, devant l’étendue du sujet, cet article se concentrera plus particulièrement sur la première catégorie, les discours institutionnels et  politiques. Le parti pris comparatif a pour objectif de faire ressortir les singularités de chaque démarche nationale, tout en prenant la mesure   des convergences, et, éventuellement, de l’européanisation du débat.

Une démarche axée sur les « mots » ou la stratégie de communication de tel ou tel groupe, ou, terme encore plus sujet à caution, la « représentation » de tel ou tel phénomène doit être extrêmement prudente. La parole est par définition sélective,  elle est mise en forme, parfois à l’issue d‘un processus délibéré, complexe et réfléchi. La communication s’est totalement professionnalisée, en particulier en Grande Bretagne, et plus encore dans les milieux du New Labour que par le passé. Le Spin n’est pas une invention de Tony Blair, mais le souci de présenter les politiques publiques sous un jour susceptible d’avoir un impact électoral positif  est devenu rapidement, dans les années précédant 1997, un élément essentiel du dispositif. Cette obsession pour la communication est largement due à la conviction qu’avaient les travaillistes d’avoir amplement mérité de remplacer les conservateurs à Downing Street après 11 ans de thatchérisme, et de ne devoir leurs défaites  qu’à une piètre maitrise de leur expression publique,  face à des médias hostiles. Cette analyse avait des fondements réels, mais a un peu conduit le New Labour à donner la priorité à la communication sur la substance, suscitant parfois dans le public une réaction de cynisme, pas toujours justifiée. La politique sociale n’a pas échappé à ce phénomène.

Le fait que la communication et la « représentation »  soient sélectives doit nous inciter à ne pas confondre réalité d’un modèle social et représentation des questions sociales. En France, la question de la protection sociale ne se résume pas aux campeurs du canal St Martin, aux émeutes de 2005, et à la grippe A, soit aux questions de l’exclusion sociale, de la déréliction du lien social chez les jeunes Français  issus de immigration, ou de la gestion des risques sanitaires. L’analyse de la  réalité d’un  modèle social doit prendre en compte les grandes masses, les évolutions lentes intéressant l’ensemble des citoyens, autant que les crises. Or, la communication publique des politiques entretient avec les médias un lien beaucoup plus subtil que par le passé. L’occupation absolument quotidienne des  médias grâce à une succession de « coups » est un élément permettant de dominer  le champ politique. La gestion de chaque crise, même si elle est médiocre, permet de renvoyer à l’opinion l’image de gestionnaires compétents et mobilisés, voire pleins d’humanité et compatissants. L’envol des dépassements d’honoraires chez les médecins français n’est pas une nouvelle, mais une intervention présidentielle courroucée pour accélérer le rythme des vaccinations en est une. Les maîtres mots sont « crise » et « émotion ».

Inversement, la logique des « coups médiatiques » est consubstantielle aux médias, et ne résulte pas seulement de leur manipulation par les professionnels de la « com ». Les médias qui tentent d’échapper à la logique de la mise en scène des crises ne connaissent aucun succès, et ne survivent que s’ils sont financés institutionnellement. Il n’est pas de lecture plus ennuyeuse que celle des bulletins des mutuelles de la santé, quelle que soit, au fond,  l’importance de la lutte contre l’ostéoporose ou l’herpès génital, sujets de prédilection de ces organes édifiants.  Ce travail est fondé sur la communication institutionnelle et les débats politiques, mais tente d’éviter une simple analyse du social à travers le prisme médiatique.  Ces prolégomènes sont donc des mises en garde. L’image que donnent, ou que souhaitent  donner politiques et  institutions a un rapport très indirect avec la réalité.

Méthodologie

Une comparaison entre le Royaume-Uni et la France dans le domaine des « mots de la protection sociale » fait apparaître  des différences absolument caricaturales entre les deux pays. La caricature doit être entendue ici non pas comme une image fausse, mais comme l’exagération de tendances  bel et bien présentes, voire problématiques. Il faut être donc prêt à intégrer la distorsion entre la réalité et la « représentation ». Globalement, les termes employés aux Royaume-Uni  sont liés à des politiques publiques, ceux qui sont utilisés en France à des institutions. Si on voulait forcer le trait, les termes résumant les deux approches nationales serait « choice » en anglais et « assujetti » en français. Ceci est d’autant plus intéressant que, en matière de santé, les Britanniques ont un éventail assez limité en termes de choix, alors que l’inverse est vrai de la France, et le degré de contrôle ou l’autorité exercée par la Sécurité sociale française reste tout à fait théorique. Le terme « assujetti » est utilisé ici pour sa valeur symbolique, car, en réalité, il a été très fréquent dans le passé en France, mais ne l’est plus. Il est en revanche toujours d’actualité dans le système belge. Il n’en reste pas moins que le système britannique donne une image dynamique et le système français une image institutionnelle. Les corpus utilisés ici comprennent à la fois les sites web parlementaires et les sites institutionnels de la sécurité sociale et des ministères concernés. Le traitement quantitatif des corpus permet de tester des hypothèses, et non de les faire surgir. L’utilisation de sites comme ceux des assemblées parlementaires ou des grandes institutions, a un double avantage. D’une part elle permet des comparaisons transnationales entre corpus à peu près comparables. D’autre part, les moteurs de recherche, relativement évolués, permettent un repérage, qui, sans être très satisfaisant, constitue un premier tri. Cependant, il s’agit là d’une utilisation détournée des moteurs de recherche proposés, qui ont pour fonction de retrouver un discours particulier, ou les positions de tel ou tel parlementaire, et non de constituer des séries. Certains termes, très spécialisés et transparents  en politique sociale, comme « flexibility » sont repérés par le logiciel en fonction de leur acception courante, et renvoient par exemple à la souplesse prêtée  à la politique étrangère britannique plutôt qu’aux caractéristiques du marché du travail. « Occupier » ne renvoie pas nécessairement à « owner occupier », mais à la Cisjordanie. En outre, la présence d’une thématique, ou d’un concept, ne nous renseigne pas sur la façon dont elle est présentée, qui peut être positive aussi bien que négative. Ce sont les courants eurosceptiques qui parlent le plus de l’Europe, contribuant par là à européaniser le débat politique. Ce ne sont pas les promoteurs des privatisations  qui en parlent le plus.

La problématique de départ, dans cette recherche, est de trouver la façon dont les usagers des services publics dans le domaine social sont présentés dans le discours officiel, politique ou institutionnel, dans les deux pays, et de faire ressortir des différences a priori considérables. Au delà de l’intérêt anecdotique d’une étude de la « représentation », la façon dont les « usagers » ou les « clients » sont présentés nous donne une indication sur la façon  dont ils sont perçus par les concepteurs des politiques sociales. Cependant, il peut y avoir une énorme distance entre l’analyse faite en interne par des décideurs politiques et l’image des « usagers » qu’ils tentent de projeter et d’accréditer. Peut-être, en réalité, les ministres de la Santé français et leurs conseillers ne perçoivent-ils pas les usagers comme des adolescents dépensiers et irresponsables, même s’ils pensent  qu’il convient de les morigéner. Il y a donc un rapport fort mais indirect entre l’image des usagers telle qu’elle est projetée  et les politiques publiques. Julian Le Grand, économiste de renom jouissant d’une grande influence depuis les années 1990 dans la définition des politiques  publiques écrivait en 1997 :

  Sometimes, the assumptions concerning motivation and behaviour are explicit; more often they are implicit, reflecting the unconscious values or beliefs of the policy-makers concerned. Conscious or not, the assumptions will determine the way that welfare institutions are constructed.

Knights, pawns and knaves

La vision de Julian Le Grand a beaucoup influencé les décideurs. Selon lui, les bénéficiaires et les acteurs de la protection sociale étaient jusqu’aux années Thatcher classés en deux catégories : « knights » et « pawns ». Cette vision, qui émanait des penseurs dominant le champ, comme Richard Titmuss, Anthony Crosland ou T.H. Marshall, qui appartenaient à la tradition social-démocrate, était de facto partagée par les administrateurs du système, et, jusqu’à l’arrivée de Keith Joseph, par les Conservateurs paternalistes de la tradition « One Nation ». Le Grand insiste sur la vision éthique d’un Titmuss, et, à juste titre, sur l’ouvrage qui est le plus emblématique de la période, The Gift Relationshsip, dans lequel Titmuss, notre expert en techniques prudentielles devenu moraliste explique qu’il est essentiel d’offrir à l’homme des occasions de se comporter de façon conforme à l’éthique, et de cultiver cette vertu, par exemple en étant donneur de sang. Le système repose donc sur une vision positive, optimiste, de l’humanité. En pratique, cependant, les nobles chevaliers qui administrent la protection sociale avec conscience et compétence  traitent le public comme des pions.

Patients were expected to live up to their appellation and be patient. They were to wait patiently in queues at GP’s surgeries […] If they needed further treatment, they were to wait for their turn on hospital waiting lists. When the time arrived for them, they were supposed cheerfully to accept being on a public ward, being served horrible food and, most significantly, being treated by doctors too busy, or too elevated, to have time to explain what was happening to them.

  Cette description qui correspond à peu près au sort réservé aujourd’hui à la grande majorité des êtres humains dans les hôpitaux publics de par le monde, quand ils ont la chance de parvenir à un hôpital, aurait pu être écrite  par un conservateur britannique  ou par un médecin libéral français. Il n’en n’est rien, Le Grand était  le promoteur de la notion de « quasi marché ». Selon lui, la Grande-Bretagne avait basculé au cours des années 1980 et 1990  dans une autre problématique, dans laquelle patients et acteurs sont perçus comme des « knaves », c'est-à-dire des agents économiques rationnels et conscients, utilisant délibérément toutes les possibilités offertes par le système pour maximiser leurs gains et avancer leur intérêts. En fait, derrière la figure du « knave » se trouve l’individu, agent indépendant, tel qu’il est présenté par les libéraux, au sens premier du terme, à la fois économique et philosophique. Il n’est pas mû par des considérations éthiques ayant un lien avec une autorité transcendantale aussi impérieuse que mystérieuse. Il n’est pas spontanément obéissant et soumis à l’autorité. Les conservateurs lui prêtent une rationalité  qui lui fait beaucoup d’honneur, à partir des années 1970, et fait la fortune de la « rational choice theory ». Ce n’est donc ni un « knight » ni un « pawn ». Dans cette vision des choses, on passe donc directement du statut de sujet de Sa Majesté ou de moine vertueux à celui d’agent économique, producteur ou consommateur, sans que la dimension politique soit présente. Le citoyen et le travailleur organisé dans une logique mutualiste, concrétisée par l’assurance sociale dans les systèmes d’origine corporatiste, sont un peu les chaînons manquant dans cette vision très britannique et très économique de la société. En revanche, ceci permet de comprendre comment la vision thatchérienne du monde a pu non seulement dominer provisoirement le champ, mais imposer sa marque durablement, y compris sur le travaillisme. En effet, même si la dimension éthique est importante en GB, elle ne saurait concurrencer la logique économique, même si, dans la meilleure des configurations, elle peut-être en communion avec elle.

To Market ! To Market !

Le New Labour met donc en avant l’individu, dont les désirs doivent être des ordres, comme ceux du client roi. Aussi, le terme de « choice » devient-il le « buzz word » central, autour duquel s’organise toute la rhétorique. Ceci apparaît clairement sur le site parlementaire. Au terme « NHS », le mot « market » est associé 17 441 fois, le terme « choice » 9 747 fois, contre 14 376 pour « equality ». Les usagers du National Health Service (NHS) sont des « users » dans 6 442 fichiers, mais des « customers » 10 948 fois, contre 23 673 pour « patients ». Ceci est d’autant plus significatif que le NHS est en situation de quasi monopole, pour ce qui est des utilisateurs, même si l’offre  de soins inclut maintenant des prestataires privés, par le biais des PPP.  Les termes de « market » et de « customers » sont donc des exemples parfaits de « fausse conscience », ou du moins révèlent un parti pris idéologique intéressant. Le site officiel du NHS est d’ailleurs intitulé « NHS Choices », ce qui accorde à ce terme une place véritablement centrale.

A priori, le contraste avec la France est saisissant. Le terme « choix », sur le site de l’Assemblée nationale, consulté en janvier 2010 pour un période couvrant la dernière législature, se retrouve associé à la santé 2 110 fois, mais dans l’acception « santé publique », ce qui dénote une option en fait totalement contraire à celle qui est impliquée par la logique du « choix » individuel. Il est associé à « éducation » 1 215 fois, ce qui est peu, à « traitement médical » 413 fois, ce qui est minime. La plus grande occurrence du terme est lorsqu’il est associé à « établissement », mais, dans ce cas, il renvoie en pratique à des situations extrêmement variées, dans le domaine médical comme éducatif, mais aussi pénitentiaire, ce qui ne manque pas de sel, l’incarcération étant par définition la négation du choix. Le terme beaucoup plus marqué idéologiquement car clairement militant de « libre choix » est employé 891 fois, ce qui est significatif pour une expression aussi chargée. En réalité , un sondage parmi les sites repérés par le moteur de recherche permet de constater que le terme est employé dans des domaines extrêmement variés, et fait référence au vote des députés, au pouvoir des consommateurs, et à la protection sociale, mais essentiellement en matière de solution de garde pour les enfants en âge pré-scolaire.

Loin d’enfoncer des portes ouvertes et de confirmer des choses que l’on sait déjà, le sondage quantitatif, même aussi primitif que celui qui peut être fait en utilisant des outils conçus pour un autre usage, fait apparaître un décalage important entre la réalité et la « représentation ». Le système de santé britannique est parmi les plus démarchandisés du monde, pour utiliser la terminologie d’Esping Andersen. L’usager ne se voit pas offrir la possibilité d’acheter un service de qualité différente en fonction de son budget, contrairement à ce qui est le cas dans les systèmes duals de type états-unien. Certes, au niveau de l’offre de soins, les pouvoirs publics britanniques ont pris une option qui peut à terme rapprocher le système britannique du système français. En invitant le secteur privé à investir dans l’offre de soins, moyennant la garantie d’une rémunération sans risque, car offerte par l’État, les promoteurs des PPP tournent le dos à la tradition britannique d’un monopole public de l’offre de soin. Ceci présente l’avantage d’améliorer rapidement l’offre de soins sans grever le budget de l’année, mais au prix d’un endettement qui pèsera pendant des décennies sur le budget de la santé, et sur le contribuable. La Grande-Bretagne s’apprête donc à importer le déficit de la sécurité sociale, spécialité française dont on ignorait les attraits.  Cependant, pour l’usager britannique, l’opération est, sur le court terme, non seulement indolore, mais positive. L’accès aux soins reste gratuit pour l’individu, et l’éventail des possibles, pour utiliser la rhétorique des partisans de la liberté de choix, s’ouvre largement. Les waiting lists, qui, effectivement, étaient un vrai problème, ont donc été réduites – grâce au recrutement de personnels de santé par le NHS en premier lieu, mais aussi, parfois, grâce à l’achat par le NHS de services médicaux privés, y compris en faisant franchir la Manche à des malades britanniques soignés dans des cliniques privées françaises aux frais du NHS.

L’ambiguïté fondamentale du terme de « choice » apparaît donc clairement ici. Les Britanniques emploient délibérément un terme associé au marché, à la fois pour faire pénétrer peu à peu la logique de marché dans les mentalités et dans le secteur public, en bonne logique thatchérienne et post-thatchérienne, et pour « jouer à la marchande » dans un système de santé public et « free at the point of delivery ». Le « quasi marché » cher à Julian Le Grand est donc … un marché de dupes. Chacun a en mémoire, dans les années 1990, le jeu de Monopoly de l’Internal Market, voyant les General Practitioners dotés de pouvoirs budgétaires, acheter avec de l’argent public des services à des organismes publics, destinés à soigner gratuitement des patients, aux frais de la nation. Il est évident que les patients britanniques de 2010 se voient  offrir davantage de « choix » par exemple en matière de lieu d’hospitalisation ou de « practice », mais que le NHS reste un service public de santé universaliste et très peu inégalitaire. Moins on a le choix, plus on en parle.

Inversement, la France a vu évoluer son propre système dans un sens opposé. Le déremboursement de certains médicaments, l’existence d’un système de mutuelles ou d’assurances privées complémentaires, présentant au public une offre de plus en plus diversifiée, et creusant le fossé entre assurés sociaux, la co-existence d’établissements privés et publics offrant souvent des prestations de qualité très différente, les dépassements d’honoraires systématiques dans certaines villes, le refus des beaucoup de médecins d’accepter de soigner les bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMU), ont très sérieusement entamé le caractère universel et égalitaire de la Sécurité sociale. Le système français est donc beaucoup plus « marchandisé », soumis à la capacité des individus  de solvabiliser leur demande, que le système britannique, même si la France et la Grande- Bretagne font toujours partie du modèle européen, largement démarchandisé. Le « choix » y est donc maximal, pour peu que les individus soient en mesure de l’assumer financièrement. L’état de délabrement de l’une des principales conquêtes de la Libération n’est pas un mince paradoxe, d’autant que le législateur avait pris l’option de confier la gestion, pour une large part, aux partenaires sociaux. Les modifications introduites au début de la Cinquième République, à la faveur des ordonnances décrites par les syndicats de l’époque comme « scélérates », expliquent sans doute la paralysie du mouvement social français devant cette évolution. Le rôle des mutuelles a également connu des changements importants. Issues des rangs du salariat, elles se sont  transformées peu à peu en sociétés d’assurance dépolitisées, voire en auxiliaires de l’État.

Si un « quasi marché » existe et progresse quelque part en Europe, c’est bien en France, et non chez MM. Blair et Brown.  Néanmoins, la rhétorique du choix y est marginale. Le vocabulaire dominant, dans la communication publique de la Sécurité sociale, est celui de l’autorité et du paternalisme. L’assuré social, qui est censé être un citoyen, un mutualiste, et un travailleur cogérant les caisses, est avant tout un sujet, passif, soupçonné d’irresponsabilité financière, à qui il convient de mettre un peu de plomb dans la cervelle. La célèbre campagne de communication sur les antibiotiques, lors de laquelle un jeune enfant répétait avec une voie de fausset lancinante que « les antibiotiques, c’est pas automatique », était assez emblématique. L’assuré social est un mineur, sympathique et qui retient vite sa leçon, pour peu qu’on la lui répète assez souvent. Une visite sur le site de la Sécurité sociale et dans les utiles glossaires qu’il contient est révélatrice. Outre une élucidation des centaines de sigles mystérieux qui font le charme de notre système, on y trouve une délicieuse succession de  termes comme « action civile, affiliation, avenant, avis d’imposition, ayant droit, code pénal, confiscation, conformité ». Il faut avant tout faire en sorte que les cotisations soient réglées, souci bien compréhensible dans la logique institutionnelle française. En termes de communication externe et de « représentation », la Sécu a donc plusieurs décennies de retard sur la Grande-Bretagne, qui parvient à persuader ses patients que ce sont des clients, et que le menu unique est une carte. Certes, les « assujettis » ont discrètement disparu du vocabulaire français, victimes de la vigilance de quelque membre de l’Inspection Générale des Affaires Sociales, ou de quelque autre grand commis de l’État. Néanmoins, le vocabulaire institutionnel, juridique, administratif et les paternelles exhortations à la modération et à la sagesse dominent. Cela ne signifie bien sûr nullement que la protection sociale de notre pays soit régie par le principe d’autorité. Il n’en est rien, évidemment. La question de la légitimité et de l’étendue du pouvoir médical est distincte de celle de l’autorité, qui, ici, s’entend du point de vue du rapport de l’individu à l’État.

Choix et stratégie de responsabilisation

La question du choix est intimement liée à celle de la responsabilité individuelle. Elle a, en Grande-Bretagne, une dimension éthique importante. La question de savoir si l’individu est un « pawn », un « knight » ou un « knave » nous amène directement à celle de la fraude, une obsession britannique traditionnelle. Il est rapidement entendu que tous les individus ne sont pas des « knights » vertueux. Or, la question de la fraude est liée à la théorie du choix rationnel. L’individu, en toutes circonstances, va agir en fonction de son intérêt, et ne sera pas nécessairement guidé par l’éthique. L’existence de la fraude démontre donc, aux yeux des courants conservateurs qui la mettent au premier plan à partir des années 1970, que le présupposé de Titmuss est faux. Les individus agissent de façon autonome, ils ne se satisfont pas de ce que l’État leur offre, et, s’ils ne sont pas canalisés, ils ont tendance à mettre leur énergie au service d’une mauvaise cause et à voler la collectivité. Les allocations sont des effets d’aubaine, et d’aucuns se complaisent dans le poverty trap, dont la douceur n’est pourtant pas proverbiale. En revanche, en bonne logique smithienne, si l’égoïsme individuel se déploie dans le cadre d’une concurrence pure et parfaite, et encadrée par la loi, alors, il débouchera sur l’excellence. Le fraudeur est donc un agent économique à qui on n’a pas donné de repères.  C’est la nécessité d’encadrer les individus et de réduire leur propension à nuire, en permettant à leur ambition de s’exprimer, qui fournit au conservatisme britannique un de ses principes de base. Libéralisme et autorité vont donc de pair. Le New Labour a repris à son compte le discours sécuritaire et méfiant des conservateurs, en s’inspirant, paradoxalement, des écrits du courant communautarien des années 1980 sur les droits et les responsabilités. Il ne s’agit donc pas  simplement d’une conversion au thatchérisme, à but étroitement électoraliste, mais d’une vision éthique visant à établir la cohésion sociale par le biais d’une culture partagée – de gré ou de force. Il y a de la ferveur évangélique dans certains sermons de Franck Field, et on est plus proche du modèle scandinave, partageant des valeurs fortes et faisant de la surveillance réciproque une vertu, que d’une dictature méditerranéenne.

            Or, le « choix » donné aux individus, dans un cadre fixé par l’État, a pour but non pas de les laisser donner libre cours à leur imagination débridée, mais de leur permettre de vivre joyeusement, et de façon ordonnée, leur identité de sujets économiques. Le choix donné aux locataires du secteur public de devenir propriétaires, ou de réguler le comportement de leurs voisins, a un objectif. Il s’agir de rendre les Britanniques « house proud » – terme intraduisible. Les autorités partent du principe que seuls des locataires impliqués dans la gestion de leur quartier, seuls des petits propriétaires pourront réduire les incivilités, lutter contre les papiers gras, les graffitis, le tapage nocturne. Dans un article d’une grande finesse, Greener et Powell font justement remarquer que le terme de choix, promu au rang de slogan, correspond en fait à des réalités très différentes selon les secteurs. En matière de logement, donner le choix, c’est avant tout responsabiliser, faire  de l’individu un « stakeholder », autre mot fétiche intraduisible. En revanche, en matière de santé ou d’éducation le terme a une autre fonction. Il s’agit bien ici de social engineering, de modifier le comportement des individus afin de le rendre conforme à la fois à l’éthique et à l’intérêt bien compris du pays. La sinistre figure du (jeune) délinquant est visible en contrepoint derrière celle du bon citoyen, faisant les bons choix en toute lucidité, et appelant le 999 sans arrière-pensée quand besoin est. Les quartiers, appelés sous le New Labour « community », voire, sans ambiguïté superflue, « parish », sont doté de pouvoirs nouveaux. Donner les choix au citoyen, c’est se livrer à une opération de « empowerment », selon la terminologie d’origine américaine. Or, en matière de logement et de gestion des questions sociales dans un quartier, le « empowerment » est une forme de régulation, dans lequel « les technologies de l’autogestion sont utilisées pour réguler les comportements sociaux ». Les Parish Councils ont été réactivés, et des associations de propriétaires, les « Common Interest Developments » se voient accorder un rôle nouveau – un pouvoir, une possibilité de faire des choix – en matière d’ordre public, de gestion des loisirs, d’aménagement voire de gardiennage. Sans aller jusqu’aux très nombreuses gated communities américaines et aux ghettos dorés d’Afrique du Sud, loin des villes noires, ces enclaves sont de plus en plus coupées du reste de la nation. Il n’est pas évident que « laisser le choix » ou « donner le pouvoir » aux habitants de tel ou tel quartier soit en fin de compte créateur de cohésion au plan national. La signature de « contrats de bon voisinage » et la possibilité pour des résidents de demander au juge l’édiction d’un ASBO  (Anti Social Behaviour Order) contre  un voisin ou une bande de jeunes sont bien dans  l’ancienne logique de la « neighbourhood watch », pratique qui consistait à inciter les résidents d’un quartier à signaler les suspects, et à espionner leur prochain avec l’approbation de la police.

            La promotion du «  choix » est donc parfois plus une affaire de contrôle social par « la grande famille du maintien de l’ordre » que d’extension des libertés, dans un pays qui est parmi les plus surveillés du monde.

Conclusion

            En Grande-Bretagne, la représentation du social a changé très significativement au cours des années New Labour. La figure de la victime ou de l’allocataire a cédé la place à celle de l’individu incité à faire des choix, et à assumer les devoirs qui accompagnent les droits. On peut noter un décalage avec le discours tenu par l’Union européenne, qui persiste à cibler certaines catégories touchées par les risques sociaux (pauvreté, lutte contre les discriminations, femmes) en même temps qu’elle prône le développement du « capital humain ». En pratique, en Grande-Bretagne ces « choix » positifs offerts aux individus sont de nature très différente selon les secteurs. En matière de santé, l’éventail n’est pas très large, et les prestations restent de même type, même si des options sont effectivement présentées. L’acte médical sera le même, quel que soit l’hôpital choisi. En matière éducative, en revanche, la diversification de l’offre et le brouillage des limites entre le secteur public, le secteur privé, les « voluntary aided » schools inspirées par une option religieuse, les « academies » font que le système se présente sous la forme d’un maquis assez impénétrable aux parents, mais dans lequel les choix débouchent sur des prestations éducatives très différentes pour les élèves. L’accès à l’information est donc crucial, et le terme de choix a un sens assez fort.   Couper cela

            Cependant, l’insistance mise par les autorités à inciter les individus à « choisir » déforme dans une large mesure la réalité de l’offre en matière de « social ». Dans des secteurs comme la santé et l’éducation primaire et secondaire la Grande-Bretagne garde un système non « marchandisé », globalement universel et gratuit. Donner des choix dans le cadre d’un service public gratuit, au nom de valeurs appartenant à la sphère du marché, comme les bienfaits de la concurrence ou la souveraineté du « client/usager » est une curieuse synthèse rhétorique entre le « modèle américain » et l’économie sociale de marché. Il est clair que les autorités impriment fortement leur marque idéologique sur les représentations, et que celles-ci sont guidées par les politiques publiques.

En France, la succession des crises médiatisées et des interventions héroïques tentant de les juguler est la marque de fabrique distincte des pouvoirs politiques. Toutefois, la variété des crises et des champs concernés,  la succession des petites phrases assassines et les rivalités personnelles ne permettent pas de donner à l’action politique un sens aussi cohérent que dans le cas du New Labour, qui a fait de la discipline en matière de communication un principe avec lequel on ne transige pas. Seule la thématique du maintien de l’ordre public est une constante en France. Les institutions, en revanche, cherchent à échapper à la politique et  projettent une image très administrative, dans laquelle compétence et respect du règlement sont les maîtres mots. Les enjeux politiques considérables liés à l’évolution du système dans le sens de la marchandisation et à la bombe à retardement du financement de la Sécurité sociale sont soigneusement évités, même par le secteur mutualiste, ce géant assoupi,  dont l’égalité sociale était pourtant la raison d’être.

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Mobilité des travailleurs et « modèle social européen ». La directive sur le travail posté et la crise de février 2009 en GB

            A l’occasion du référendum organisé en France  à propos de la constitution européenne en 2005, la question sociale a acquis rapidement une place centrale. Le débat a été dominé pour une part par la Directive Bolkestein sur les services, initiative catastrophique pour les partisans de la ratification, et providentielle pour ses opposants, de gauche comme de droite. A cette occasion fut inventée  la métaphore, restée célèbre, du plombier polonais, due à un eurosceptique de droite, Philippe de Villiers. En Grande Bretagne, l’année 2009, marquée du point de vue du calendrier européen, par l’élection des eurodéputés, a vu éclater en février une crise sociale au cours de la quelle le slogan « British Jobs For British Workers »   a été mis en avant par des milliers de grévistes, et une directive européenne mise en cause officiellement par le syndicalisme britannique. Le débat ne se résume pas à une opposition binaire entre nationalistes protectionnistes et « Europe des marchands ». Il s’agit plutôt d’une relation triangulaire entre monde du travail, forces du marché, et courants hostiles à l’intégration européenne. L’hypothèse émise ici est que la logique Jean Monnet, consistant à faire de l’économie de marché le vecteur principal, voire unique,  de la logique intégratrice, revue et corrigée sous la pression du néo libéralisme dominant dans les années 80-90 et au début de la présente décennie, a conduit l’Union à négliger les aspects politiques de la régulation sociale. Elle a adopté des dispositions unilatéralement favorables aux forces du marché, mettant en péril les dispositifs nationaux de régulation sociale et de protection des travailleurs, et faisant progresser les idées et les courants  hostiles non seulement à l’intégration européenne et au libéralisme économique, mais à ce que les anglophones appellent « liberalism », à savoir le libéralisme philosophique, que l’on pourrait traduire en français par l’expression un peu vague des « idées de progrès ». L’embarras des syndicats  britanniques pendant cette crise atteste de leur compréhension de ces contradictions.

         Un cadre réglementaire problématique

Deux directives européennes posent problème. La première est bien sûr la directive services, dite directive Bolkestein. Celle-ci avait deux sources d’inspiration. La première était l’Accord Général sur le Commerce des Services, intervenu au sein de l’OMC au début des années 1990, époque du néo libéralisme triomphant. Cet accord, mis en cause par les forces politiques de gauche et par ce qui allait devenir le mouvement altermondialiste, ouvrait la voie à la privatisation des services publics dans le monde, et rendait plus ardue la protection de ces services, comme la téléphonie,  par les gouvernements de pays trop faibles pour pouvoir résister à la concurrence de grandes multinationales. Cette source d’inspiration n’était donc pas de nature à rassurer la gauche. Par ailleurs la directive Bolkestein avait sa source  dans la dynamique propre de l’Union. Depuis 1957, les artisans de l’intégration luttent pour réduire les barrières non tarifaires, c'est-à-dire le protectionnisme larvé pratiqué par les Etats,  sous forme de normes techniques ou règlementaires. L’Acte Unique Européen signé en 1986 et appliqué en 1992 est fondé sur cette logique. Bolkestein proposait tout simplement d’étendre à la fourniture de services, aux entreprises de services et aux travailleurs de ce secteur, le principe retenu en matière de normes techniques jusqu’alors : ce qui est retenu comme valable dans un pays de l’Union en matière de normes  techniques et règlementaires est réputé valable dans la totalité des pays de l’Union. Mais ce qui était bon pour permettre l’exportation du cassis de Dijon ou de la bière française pose quelques problèmes quand il s’agit d’exporter, ou d’importer des travailleurs. En effet, le Principe du Pays d’Origine stipulait certes que ce sont les dispositions en vigueur dans le pays où est réellement exercée l’activité, et non le pays d’origine de l’entreprise, qui s’appliqueraient en matière de salaire minimum et d’hygiène et sécurité. Toutefois, il s’agit de dispositions minimales, qui, en matière de salaires, sont souvent beaucoup plus basses que la rémunération moyenne dans le secteur. Par ailleurs, en matière de normes de qualité, ou de compétence des travailleurs, c’était bien la règlementation du pays d’origine qui devait s’appliquer, ce qui revenait à dynamiter les dispositifs édifiés au cours des ans dans chaque pays, par exemple en matière d’apprentissage et de niveau de compétence des travailleurs, éléments  qui ont une incidence sur les niveaux de salaires. La polémique politique ayant éclaté en 2005, la directive fut édulcorée et adoptée sans le principe du pays d’origine en 2006 [1].

L’autre texte qui pose problème est la directive sur le travail posté [2]. Cette directive, de 1996, semblait obéir à une logique tout à fait respectueuse des droits des travailleurs. Nous touchons là les limites du droit, qui ne peut tout prévoir, en particulier dans un domaine où la pratique et la coutume ont leur place, évoluent très vite en fonction des rapports sociaux, et différent considérablement d’un pays à un autre. L’interprétation des lois, dans certaines traditions juridiques, est aussi importante que les lois elles-mêmes. L’objectif du législateur européen semblait être de garantir les droits des travailleurs européens qui exerceraient dans un pays de l’Union autre que le leur, l’absence de discrimination, et, précisément, l’impossibilité de « dumping social ». En effet, ces travailleurs devraient  jouir des mêmes droits, en matière d’hygiène et de sécurité, et de salaire, que ceux du pays dans lesquels ils exercent. Le législateur, conscient des différences entre les cultures des relations professionnelles et de la régulation sociale d’un pays à un autre, prenait même la précaution de préciser que cette disposition s’appliquerait dans tous les cas de figure, que les conditions d’emploi et de rémunération soient fixés par le règlement, la loi, ou la négociation collective.  Le seul problème, en matière de salaire, est bien que les dispositions négociées ou votées en Europe fixent un plancher, un salaire minimum, et non un niveau de salaire considéré comme normal et acceptable par les parties – «  a fair day’s wage for a fair day’s work ». Le risque de voir le filet de sécurité se transformer en norme, et le salaire minimum  se généraliser existe bel et bien. Pour compliquer encore la chose, dans certains pays, la négociation a lieu sur le plan local ou sectoriel, et non national.  Des négociations sectorielles débouchant sur un accord plus généreux que les normes nationales n’ont pas vocation à s’appliquer au travail posté, et les entreprises peuvent donc s’en tenir aux clauses minimales adoptées au plan national. D’autre part, dans certains pays, comme la Grande Bretagne, les négociations collectives débouchent sur des accords qui sont des gentlemen’s agreements  non contraignants, mais volontaires, appliqués en pratique dans la plupart des cas, mais pas obligatoires. Ils n’ont aucune valeur du point de vue de la directive. Enfin les pressions exercées par certaines entreprises, certaines écoles de GRH, et les groupes de pression néo libéraux en faveur de la négociation individuelle des salaires  rendent évidemment caduque la notion de salaire minimal. Il est en effet à un niveau très inférieur à ceux qui se pratiquent réellement, et ne subsiste que comme un vestige archéologique de l’époque fordiste, ou pour éviter de provoquer les syndicats.  Il est inutile de préciser que le déclenchement de mouvements revendicatifs destinés à améliorer les conditions minimales fixées par la loi ou la négociation, n’aurait aucune légitimité du point de vue de la directive. L’amélioration des conditions de rémunération est pourtant la raison d’être du mouvement syndical.

Plusieurs crises ont éclaté : l’affaire Viking opposait  le syndicat des gens de mer  de Finlande (Finnish Seamen’s Union), soutenu par la Fédération Internationale des Ouvriers des Transports et une compagnie de navigation, Viking,  qui souhaitait passer sous pavillon estonien, et embaucher des travailleurs estoniens à un niveau de salaire inférieur à ceux qui étaient pratiqués en Finlande. L’affaire Laval opposait les syndicats de la construction suédois à une entreprise lettonne, Laval, qui, ayant obtenu un marché public en Suède, refusait les conditions demandées par les syndicats suédois, et souhaitait signer une convention en Lettonie et embaucher sur les bases définies en Lettonie. En 2009, un conflit éclata en Allemagne, l’affaire « Rüffert » entre le Land de Basse Saxe et un sous traitant polonais. En effet, le contrat obtenu par ce sous traitant stipulait que ce dernier devait rémunérer ses employés en respectant le salaire minimum déterminé dans le secteur public par le Land. Or, l’entreprise versait des salaires correspondant à 46% du salaire minimum. Enfin, en juin 2008, une affaire opposa la Commission Européenne elle même à un Etat membre, le Luxembourg, quand à l’interprétation de la directive. Le Luxembourg voulait imposer aux entreprises européennes  exerçant sur son territoire un certain nombre de dispositions (indexation des salaires, présence d’un représentant de l’entreprise dans le pays, déport  des contrats au Luxembourg. Ceci est d’autant plus sensible, que le niveau de vie et des rémunérations  au Luxembourg est nettement supérieur à ce qu’il est dans d’autres pays limitrophes, et que les accusations de protectionnisme, et de discrimination à l’égard des étrangers,  ne sont pas nouvelles.

Dans les deux premier cas, des conflits éclatèrent, et l’affaire fut portée devant la cour européenne de justice qui estima que le recours à la grève n’était pas justifié. Le test de proportionnalité fut invoqué dans les deux cas. Ce dernier revient à dire que le législateur est appelé à évaluer le bien fondé d’une grève et sa légitimité, ce qui lui confère un rôle important et nouveau dans la régulation sociale. Si le recours à la grève parait aux yeux du législateur disproportionné par rapport aux enjeux, la grève est illégale.  En l’espèce, la liberté de fournir des services fut jugée plus importante que la protection des travailleurs, dans le cas de Viking.  Dans le cas de Laval, la cour estima que la Directive sur le travail posté  n’imposait pas une négociation directe entre l’entreprise étrangère et les syndicats locaux, mais se contentait d’exiger que l’entreprise satisfasse aux obligations imposées par la loi ou la négociation collective  nationale. Dans le cas de la Suède, l’absence de règlementation ou de négociation nationale dans ce secteur n’impliquait nullement une obligation de négocier sur le plan local, et Laval ne contrevenait  donc ni à la loi ni à la directive[3].  Dans l’affaire Rüffert, la CEJ a jugé que la disposition adoptée par le Land de Basse Saxe en matière de salaire minimum n’avait pas un caractère universel car il ne s’appliquait qu’au secteur public : l’entreprise était dans son droit en proposant 46% du salaire minimum. En ce qui concerne le Luxembourg, la CEJ donna raison à la Commission et condamna le Luxembourg. L’approche juridique peut occulter des différences sensibles entre les situations, car les marins finlandais ne sont pas dans la même situation que  le Luxembourg,  et la question est, au fond, politique.

Une disposition qui se voulait à l’origine protectrice, la directive sur le travail posté, est donc interprétée par la cour dans un sens défavorable aux travailleurs.  Les entreprises sont donc invitées à respecter strictement la directive, et à s’en tenir à ses dispositions minimales[4]. Le risque de voir la mobilité des travailleurs et des entreprises conduire à une détérioration globale des conditions d’emploi et de rémunération est bien réel. C’est la raison pour laquelle, à partir de 2008, la Confédération Européenne des Syndicats a mis en cause cette directive, et demande sa ré-écriture. La CES ne remet en cause ni l’esprit dans lequel la directive a été adoptée, à savoir la protection des travailleurs exerçant dans un autre pays européen ni le principe même de la mobilité au sein de l’Europe. Elle déplore « la mutation d’une directive minimale en une directive maximale », soit, en clair, la transformation du salaire minimum en norme. [5]

La crise en Grande Bretagne : les acteurs  

La crise qui éclata en février en 2009 dans le secteur de l’énergie se déroula dans un contexte très particulier. Certes, les élections européennes allaient se dérouler au printemps. Ce n’est toutefois pas un élément très important du débat, car le taux de participation à ces élections est traditionnellement extrêmement faible, et 2009 ne fut pas une exception de ce point de vue. Sur le plan social et économique, en revanche, la situation était devenue extrêmement tendue du fait de la crise, en particulier sur le front de l’emploi. En effet, après une décennie extrêmement favorable, pendant laquelle les chiffres du chômage étaient restés nettement inférieurs à la moyenne européenne, la Grande Bretagne vit la situation de l’emploi se détériorer, le taux de chômage, inférieur à 5% pendant de nombreuses années, grimpant à partir de 2008 jusqu’à atteindre 7,9% en juin 2009. L’augmentation du chômage est d’autant plus mal vécue  que les années Blair avaient été fastes de ce point de vue [6].

Sur le plan politique, la Grande Bretagne retenait son souffle et s’attendait à voir la majorité politique basculer du côté des conservateurs, à brève échéance, après 12 ans de pouvoir travailliste. Gordon Brown n’avait  pas le charisme de Blair, souffrait de l’usure du pouvoir, devait payer les conséquences d’un engagement militaire très lourd et controversé en Iraq, puis en Afghanistan, et eut la malchance d’être confronté à une crise du système financier encore plus dommageable à la Grande Bretagne qu’à ses voisins, du fait du poids économique et idéologique de la finance dans ce pays. Il n’y avait  évidemment pas de basculement de l’électorat travailliste en direction des conservateurs, mais, alors que ces derniers parvenaient à dynamiser leur électorat, le Labour ne parvenait pas à mobiliser le sien, et ses électeurs s’abstenaient ou se dispersaient. La crédibilité des discours officiels était donc faible, y compris dans le monde du travail, qui est le principal protagoniste de la crise.               Le syndicalisme britannique s’est profondément restructuré au fils des ans, et a renforcé son professionnalisme, malgré l’hémorragie en termes d’adhérents. Les fusions entre syndicats  ont conduit à la création d’organisations solides et stables, dotées de directions compétentes. Les rapports avec le gouvernement travailliste  sont restés délicats. D’une part le gouvernement New Labour tenait  les syndicats à distance, pour deux raisons. Il souhaitait ne pas pouvoir être accusé  d’avoir partie liée avec ces derniers  par les médias et les conservateurs, pour qui le « corporatisme » est anathème. En outre, le New Labour a mené une politique très libérale, refusant de revenir sur les privatisations de Margaret Thatcher et John Major, et il  ne  souhaitait pas prêter oreille aux discours syndicaux. D’autre part les syndicats eux-mêmes étaient à la fois déçus par l’absence de rupture franche avec le néo-libéralisme, mais soucieux de ne pas favoriser le retour aux affaires de leurs pires ennemis, les Conservateurs,  ne voulaient pas rompre avec leur gouvernement. Idéologiquement, les directions syndicales sont aussi sensibles à l’air du temps que toute la société, et partagent les idées libérales qui sont le soubassement de l’idéologie travailliste depuis les origines de ce courant.. Seul le syndicat des transports (RMT, Rail, Maritime and Transport Union) est dirigé par une équipe de militants proches de l’extrême gauche, et refuse de subventionner le parti travailliste. Il participa même à une coalition présentant une liste de candidats lors des élections européennes de mai 2009, sous le titre de No2EU, qui obtint le score de 1,1 %[7]. Toutefois, le professionnalisme des directions nationales et la professionnalisation de l’action militante à l’échelon nationale incitent un certain nombre de militants de base à rejoindre les réseaux de shop stewards, ces délégués des militants qui, depuis les années 1960, existent en marge des structures officielles. Ces réseaux sont incontrôlables, et les shop stewards ont fait couler beaucoup d’encre depuis leur apparition dans les années 1950. Pour les conservateurs, ce sont des irresponsables, qui portaient une lourde responsabilité dans la détérioration des relations professionnelles et dans la perte de dynamisme de l’économie  dans les années 1960 et 70. Pour les travaillistes, ils ont toujours été un problème, certains souhaitant leur donner une existence légale  et les faire reconnaitre comme des partenaires légitimes au sein des entreprises, d’autres, comme Barbara Castle en 1969, souhaitant réduire leur influence et interdire les grèves spontanées, non avalisées par les directions nationales. Pour les courants se situant à la gauche de parti travailliste, les shop stewards ont toujours représenté un espoir, celui de voir une partie du mouvement ouvrier se détourner du travaillisme et embrasser des perspectives plus  exigeantes. Si l’influence électorale de ces groupes est très faible, leur présence chez les shop Stewards est avérée. La capacité des shop Stewards à influer sur la marche des choses et sur les relations professionnelles est réelle, mais limitée. En effet, ils jouissent d’un réel pouvoir de mobilisation sur des revendications concrètes, et peuvent déclencher des grèves importantes sans l’aval des directions nationales, qui sont en fin de compte obligées de les suivre.  En revanche, il existe un immense décalage entre la culture politique des shop stewards, qui sont souvent extrêmement au fait des débats internes à la gauche européenne, et des puits de science sur le mouvement ouvrier britannique, et les ouvriers qui les suivent. Ces derniers ne sont absolument pas politisés, et leur univers culturel et mental  est celui qu’ont créé et qu’entretiennent  les médias écrits et audiovisuels. Ce décalage est un élément important de la crise de février 2009. La xénophobie, les discours anti européens et nationalistes de la presse populaire rencontrent traditionnellement un écho dans les milieux ouvriers, alors que l’opposition des shop stewards politisés à l’intégration européenne a un fondement profondément différent, l’anti capitalisme et l’internationalisme. Le slogan «  British jobs for British Workers » ne manqua donc pas de poser problème.

Par ailleurs, pour la première fois depuis les élections locales de 1977, un parti d’extrême droite, clairement affiché comme tel, remporta quelques succès électoraux, même si la constitution britannique et la culture politique du pays vouent irrémédiablement la tentative à l’échec. Le British National Party obtient quelques succès aux élections locales de   2002, puis à celle de 2009, couplées avec les élections européennes (2 euro députés, 6,2% des voix). Ce parti a pour cœur de cible les milieux populaires de souche britannique, durement touchés par la marche forcée de la GB vers la société de services et la flexibilité, et bien sûr par la crise. Les résultats des élections européennes confirment le caractère régional et social de son implantation électorale, les pourcentages obtenus étant très faibles dans le Sud, à Londres  et en Ecosse, mais dépassant 8% dans le Nord Est, le Nord Ouest et les Midlands, régions anciennement industrielles.  L’extrême droite est en phase avec  le discours xénophobe de la presse populaire, même si son rapport avec le nazisme, avéré historiquement, a contribué à l’isoler. La liaison entre extrême droite et mouvement ouvrier a eu un précédent en 1968, lorsque 1000 dockers londoniens manifestèrent en soutien à Enoch Powell, après son éviction du cabinet fantôme conservateur. Powell venait de prononcer un discours enflammé sur l’immigration, le fameux Rivers of Blood Speech.  Il resta d’ailleurs député d’une circonscription industrielle des Midlands, Wolverhampton, avant d’aller séduire les Protestants d’Irlande du Nord. Un des enjeux de cette crise a été son prolongement politique : quelles forces profiteraient en réalité du conflit ?

Un dernier élément de contextualisation  est nécessaire pour comprendre cette crise. Le rôle du salaire minimum, en Grande Bretagne est très particulier. Dans ce pays, la régulation sociale s’est traditionnellement faite par la négociation, ou la confrontation entre les syndicats et le patronat, sans que l’Etat, ou même le législateur, jouent un rôle significatif. Le fait que le salaire minimum n’ait pas existé  en GB avant 1999 n’est pas dû à une faiblesse du mouvement syndical, bien au contraire[8]. C’est précisément parce que le syndicalisme était traditionnellement très fort qu’il ne revendiquait même pas un salaire minimum. Il pensait pouvoir obtenir de meilleures conditions par la négociation que par décret.  Avant les années 1970, aucun syndicat ne  réclamait sa mise en place, et, même pendant cette décennie, seuls quelques syndicats d’employés des services la souhaitaient, en particulier ceux qui syndicalisaient une main d’œuvre féminine. Après la perte d’influence du syndicalisme et les bouleversements induits par le passage à la société post industrielle, le gouvernement Blair décida la mise en place d’un salaire minimum, de nature à sécuriser les travailleurs dans les services, mais il fut fixé à un niveau très bas, (£3,60 de l’heure) nettement inférieur au salaire horaire obtenu par une secrétaire temporaire, par exemple. On est dans une situation très différente de la France, où le nombre de travailleurs rémunérés au niveau du SMIC est extrêmement élevé. Par ailleurs, des accords de branche sont parfois conclus, comme dans le secteur de la construction qui nous intéresse, et déterminent des niveaux de salaire supérieurs à celui qui est fixé par la loi. En 2009, le salaire horaire minimum légal pour les plus de 22 ans était fixé à £5, 80.

 Crise et sortie de crise

Le conflit de février 2009 s’est déroulé au départ sur le chantier de construction d’une raffinerie de pétrole pour le compte de Total, destinée au augmenter la capacité de production de la Grande Bretagne. Il n’est pas indifférent que ce soit le secteur de l’énergie qui soit concerné, car la GB est notoirement en difficulté dans ce domaine, et a un besoin impérieux d’augmenter ses capacités de production, ce qui place les ouvriers du secteur dans une position stratégique. Le travail de construction fut  confié à une  série de sous traitants, le premier d’entre eux étant  Jacobs, une entreprise américaine  de 6000 employés implantée depuis longtemps en GB dans ce secteur. Jacobs avait a  son tour confié à un sous traitant britannique, Shaw,  une tâche, mais, ce dernier étant dans  l’incapacité de l’assumer dans les délais voulus, un appel d’offres fut lancé en  décembre 2008. Plusieurs entreprises répondirent, notamment 5 de nationalité britannique, et  ce fut Irem, italienne, qui remporta le marché. Irem  ne fit pas mystère de sa volonté d’employer en priorité ses propres ouvriers qualifiés pour les tâches spécialisées, et de ne recourir à la main d’oeuvre britannique disponible localement que pour les tâches annexes et non spécialisées, comme la peinture. Cette disposition faisait partie du contrat, car, si Irem avait dû licencier ses propres ouvriers pour embaucher des britanniques,  le coût des indemnités de licenciement aurait lourdement pesé, et rendu l’opération non rentable. Par ailleurs, Irem s’engageait à respecter les termes de l’accord signé dans le secteur – mais non valable aux yeux de la directive européenne sur le travail posté – en matière de salaires et de conditions d’emplois. Les syndicats britanniques concernés, GMB et Unite, soulevèrent trois problèmes. Le premier était bien  sûr le problème de fond : la récession était là, le chômage aussi, et l’emploi de travailleurs étrangers alors que des britanniques hautement qualifiés étaient disponibles leur semblait inacceptable. Cet argument était bien sûr irrecevable en droit.  Deux questions s’ajoutèrent à ce litige. La première a évidemment un caractère identitaire à la limite du distrayant, même si Acas, le service de conciliation et d’arbitrage note qu’en fait ses incidences financières sont importantes. Elle concerne la pause pour le thé. La pratique britannique voulait qu’une pause spécifique pour le thé soit prévue et dûment rémunérée, alors que Irem prévoyait simplement une pause un peu plus longue pour le déjeuner. Peut être y a-t-il là matière à une étude comparative sur les pratiques alimentaires des Italiens et des Britanniques, et la lutte entre la cup of tea et l’expresso. L’autre point concernait le temps passé à se mettre en tenue. Irem souhaitait que les travailleurs revêtent leurs habits de travail avant d’embaucher, les syndicats voulaient que le temps passé à s’équiper soit du temps de travail.  Le décalage entre la question de fond, l’emploi de travailleurs étrangers en période de hausse du chômage,  et les arguties juridiques est patent. Il va de soi que le caractère informel  des relations professionnelles et la nature volontaire des accords est au cœur du litige, aucune loi ni aucun règlement national n’imposant le respect du tea break. Les syndicats ne purent pas non plus obtenir d’assurances concernant les salaires, malgré les engagements d’IREM,  la procédure de paiement échappant à tout contrôle. Dans un contexte de suspicion, cet argument n’était pas négligeable.

Une grève spontanée éclatait à Lindsey le 28 janvier 2009, et l’accés au chantier était bloqué par un piquet de grève. Le terme britannique « unofficial » est meilleur que sa traduction française « grève sauvage », car ces mouvements sont en réalité animés par des militants syndicaux locaux, qui prennent la responsabilité de déclencher le conflit sans l’aval de leur direction mais ils n’ont pas de caractère anti syndical. Le 30 janvier, 13 chantiers  étaient touchés, dont 6 en Ecosse. Presque tous concernaient le secteur de l’énergie, et un une usine chimique [9].  Au pic de la crise, le nombre de chantiers touché était de 22, tous dans le secteur concerné par le National Agreement for the Engineering and Construction Industry, l’accord informel conclu entre syndicats et directions, et sans pertinence au regard de la Directive sur le travail posté . Les accords, même informels, ont un caractère structurant évident. Il semble qu’il y ait eu un flottement au sein des shop stewards de la coordination, en dépit de la généralisation rapide du conflit. C’est du moins l’explication donnée par les shop stewards eux-mêmes à l’adoption par les grévistes du slogan « British Jobs for British Workers », ouvertement nationaliste. [10]

En effet, ce slogan s’est généralisé très rapidement. Il s’agissait en fait d’une reprise ironique d’une phrase prononcée par Gordon Brown lors du congrès annuel du parti travailliste de 2007. Celui-ci voulait en effet se présenter comme moins systématiquement europhile que Tony Blair, adoptant une stratégie un  peu décalée par rapport à l’Union comparable à celle de Nicolas Sarkozy, lorsque ce dernier critiquait en 2008 la BCE ou dénonçait le dumping social, comme devant le BIT en juin 2009. [11]

De fait, shop stewards comme syndicats se hâtèrent de critiquer ce slogan, repris par tous les médias, et d’en recommander l’abandon. Une délégation du BNP auprès du piquet de grève fut éconduite par les shop stewards, et l’incident filmé et reproduit sur les blogs militants.

Un accord fut négocié entre les directions y compris le donneur d’ordre, et les deux syndicats concernés, Unite et le GMB, et présenté le 5 février aux ouvriers, qui reprirent le travail. Cet accord prévoyait de maintenir Irem sur le site, de garantir l’emploi des ouvriers italiens, et d’embaucher en surplus 102 britanniques. Nul ne sait ce qu’il advint du tea break. Cet accord, qui donnait satisfaction aux grévistes, était dû à la volonté des directions d’en finir au plus vite, et en dépit du coût élevé du compromis. Il est significatif que l’accord politique ait été trouvé par les partenaires sociaux, alors même que l’instance d’arbitrage du gouvernement, Acas, donnait raison aux employeurs, remarquait qu’Irem n’avait violé ni la directive ni les accords locaux, [12]et se contentait de noter que la directive sur le travail posté posait problème.

            Sur le plan politique, le gouvernement se défendit mollement, en reprenant le discours sur la qualification tenu officiellement par les acteurs européens depuis le sommet de 2000 à Lisbonne. En fait, expliqua Pat Mc Fadden, Ministre de l’emploi, ce que voulait dire Gordon Brown était : « Je veux que les travailleurs britanniques soient préparés pour les emplois et les qualifications de demain, et c’est précisément ce que mon gouvernement est en train d’accomplir »  [13] En réalité, ce n’est absolument le problème qui se posait à Linsey, car il s’agissait bien d’emplois spécialisés sur lesquels travailleurs britanniques et italiens dûment qualifiés entraient en concurrence. On peut tout de même subodorer le sentiment anti européen de l’opinion, en constatant que l’opposition conservatrice, loin de tenir un discours libéral, et favorable à la mobilité des travailleurs,  accusa le gouvernement de ne rien faire pour donner la priorité aux travailleurs britanniques. Le député conservateur Bill Cash déclara :   “Quand les circonstances changent,  il faut que les lois changent avec elles. Ce n’est pas faire du protectionnisme que de rappeler avec insistance que chaque fois que nous avons des travailleurs  britanniques  disponibles et  capables d’accomplir une tâche correctement, ils ont le droit d’obtenir cet emploi » [14]

L’enjeu et les leçons  du conflit

            Il faut relativiser, dans ce conflit, l’aspect européen, qui est réel mais qui n’explique pas tout. Les relations professionnelles dans ce secteur étaient structurellement tendues, et un conflit difficile, sans rapport avec la crise de février 2009, éclata en juin, toujours à propos de l’emploi dans la sous-traitance, et du licenciement de 51 employés par un sous traitant. 700 travailleurs  furent lockoutés, et 647 repris à la suite de l’accord intervenu le 27 juin. Le fait que le donneur d’ordre, Total, soit une entreprise française et que beaucoup de sous traitants soient étrangers n’est pas indifférent. La directive sur le travail posté n’a pas été au cœur du débat, même si elle a incité l’instance d’arbitrage a donner tort aux syndicats. C’est l’évolution du conflit, et sa résolution rapide qui ont évité le recours à la CEJ, qui aurait selon toute vraisemblance soutenu la position de Total et d’IREM. On est donc dans un cas de figure différent de celui des affaires Viking, Laval, Rüffert et Luxembourg.  Toutefois, là encore, la directive n’a été d’aucun secours aux partenaires sociaux pour éviter les conflits, et elle a plutôt contribué à envenimer le conflit, alors que son objectif est de faciliter la mobilité des travailleurs, et de faire en sorte que ceux si ne soient pas victimes de discrimination.

            Sur le plan politique, la question s’est diluée dans un discours généralement très critique vis-à-vis de l’Union. Pendant  les élections européennes, le BNP, mais aussi UKIP, les petites listes d’extrême gauche ont tenu des discours très hostiles à l’intégration, alors même que les conservateurs se montraient très prudents sur ce chapitre, et que les Social democrats , les seuls pro européens historiques, piétinaient et que le Labour s’effondrait. La question européenne a été moins présente que celle de l’immigration dans le discours du BNP,  une des vainqueurs de la consultation.

En ce qui concerne l’affaire de Lindsey, il est clair que la situation politique était extrêmement tendue, pour des raisons liées au contexte britannique global. La culture politique des ouvriers concernés, nourrie des diatribes xénophobes de la presse populaire, pouvait les conduire directement dans l’impasse du protectionnisme social, et dans les bras de l’extrême droite. Les dirigeants locaux, shop stewards ayant une culture politique socialiste, beaucoup plus radicale que celle du New Labour, étaient certes tout à fait hostiles à la direction prise par l’Union européenne, et à la  perspective du dumping social ouverte par la directive sur le travail posté. Ils  se sont démarqués immédiatement du slogan « British jobs for British workers ». Les directions syndicales, quant à elles, ont porté l’affaire à un niveau supérieur, celui de la mise en cause de la directive au niveau européen lui-même. John Monks, qui assurait la direction de la Confédération Européenne des Syndicats, a également réitéré la demande des syndicats européens concernant l’inclusion une clause sur  progrès social dans la constitution européenne. D’une certaine façon, cette crise renforce donc l’européanisation de la problématique sociale, autant qu’elle atteste de l’irruption de la question sociale dans les débats européens.  Au cœur du problème est la question de la régulation sociale européenne, et l’utilisation des planchers sociaux. Les seuils sociaux minimaux, comme le salaire minimum, sont transformés en  norme, ce qui, en cas de généralisation de la mobilité de la main d’œuvre,  conduit potentiellement à ramener au niveau filet de sécurité  ultime toutes les dispositions sociales. On peut se demander, dans la mesure où l’objectif est de lutter contre les discriminations, si la méthode utilisée pour tendre vers le principe « à travail égal salaire égal » en matière de genre ne pourrait pas être généralisée dans le cas des travailleurs postés. Au lieu de partir d’une norme plancher, le Sex Discrimination Act britannique de 1975 stipulait qu’une rémunération devait être égale pour les hommes et les femmes pour des travaux de nature comparable.[15] L’utilisation de l’appareil antidiscriminatoire crée par l’UE à Vienne, la Fundamental Rights Agency, prendrait là tout son sens. La fixation au sein de chaque pays de normes salariales  standards, et non de salaires minimaux,  ne pourrait intervenir que secteur par secteur, et pour une durée limitée, et serait une procédure inimaginable dans la totalité des 27. Toutefois,  l’idée que les salaires pratiqués par une entreprise étrangère  doivent s’inscrire globalement dans l’échelle pratiquée dans le pays hôte, et ne pas simplement respecter le salaire minimum, ne serait pas totalement impossible à appliquer et serait de nature à convaincre les citoyens européens que le but de la mobilité n’est pas de réduire les salaires ou de peser sur les conditions de travail. La clause de progrès social réclamée par les syndicats européens a cependant peu de chances d’être reprise à son compte par un parlement européen et un conseil des ministres dominés par les conservateurs. Nous n’en sommes pas encore totalement au  divorce entre la construction européenne et le monde du travail, mais nous ne sommes pas éloignés de la séparation de corps.